Ilusión de bienestar y políticas públicas – ¿Caminando al borde del abismo…? (parte II )

La gestión de la inversión pública

1. El Informe Ejecutivo de la Contraloría General de la República (CGR) “Análisis de la inversión pública desde la perspectiva del control gubernamental 2017-2021[1]” .

Al respecto, Es necesario recordar que en junio del 2000 (28/06/2000) se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP – Ley 27293)[2] , cuyo principal objeto fue:

“con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. Art. 1); a su  vez, define tres fases: preinversión (perfil, pre – factibilidad y factibilidad);  inversión (expediente técnico detallado y ejecución del proyecto) y post inversión (proceso de control y evaluación expost); la elaboración del Perfil es obligatoria (art. 6.3).      En diciembre del 2016 (01-12-2016), se creó el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (inverierte.pe) y entró en vigencia el 24 de febrero de 2017.

En el antiguo sistema SNIP, los Proyectos de Inversión Pública (PIP) se regían por prioridades que establecían en los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales, así como, por los principios de: economía, eficacia y eficiencia; lo que implicaba que la inversión pública debía cumplir el ciclo de proyectos de inversión (preinversión, inversión y post inversión)  y a su vez lograr fundamentalmente eficiencia de los proyectos públicos, de modo que si un proyecto no cumplía con los indicadores de rentabilidad social mínimos (VANS, para una tasa social de descuento) o costo efectividad correspondiente requeridos por el sector, no se aprobaba la viabilidad del proyecto, de modo que tenía implícito, un sistema de racionalidad económica y control de eficiencia del sistema.

2. El nuevo sistema “invierte.pe” ignora los criterios de economía, eficiencia, eficacia y establece los siguientes principios rectores:

• Cierre de brechas: principal objetivo del sistema es el cierre de brechas de infraestructura o de acceso a los servicios públicos por parte de la población[3]
• Planeamiento Estratégico: La Programación Multianual de Inversiones PMI vincula los objetivos nacionales, regionales y locales establecidos en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y en concordancia con el Marco Macroeconómico Multianual (MMM
• Impacto Social: Los recursos destinados a la inversión deben procurar el mayor impacto en la sociedad
• Sostenibilidad: La inversión debe programarse teniendo en cuenta la previsión de recursos para su ejecución y su adecuada operación y mantenimiento, mediante la aplicación del ciclo de inversión
• Transparencia y Calidad: La gestión de la inversión debe realizarse aplicando mecanismos que promuevan la mayor transparencia y calidad a través de la competencia

3. En el informe de la CGR referido desmitifica el sistema actual de inversiones invierte.pe, que tiene muchos atributos positivos desde el punto de vista administrativo, sin embargo, ostenta importantes descuidos desde el punto de vista de la evaluación de escasos recursos públicos, es decir, desde la perspectiva económica, que se supone es el núcleo de las políticas públicas.

En el informe de la CGR se afirma “ en  el SNIP,  las variaciones de costo en la fase de ejecución eran registrados en tres formatos distintos: un primer Formato SNIP 15 para el registro de la consistencia entre los resultados del Expediente Técnico y el proyecto viable; un segundo Formato SNIP 16 para el registro de las modificaciones no sustanciales; y un tercer Formato SNIP 17 cuando las modificaciones no sustanciales superaban los límites de costos establecidos y para modificaciones sustanciales que conllevaban o configuraban una verificación de viabilidad”  Asimismo, A través del registro de estos formatos, las entonces Oficinas de Programación de Inversiones (OPI) y la DGPMI del MEF, en el caso de las verificaciones de viabilidad, evaluaban y aprobaban las modificaciones de la inversión, existiendo un riguroso control de las variaciones de costos de un proyecto…” Ciertamente, la gestión, aprobación y registros de estos formatos resultaba bastante engorrosa, ya que requería de la participación de las OPI, así como las Unidades Formuladoras y Ejecutoras, incurriéndose en muchos casos en periodos prolongados de tiempo, pero que aseguraban una detallada revisión en cualquier modificación significativa del costo de la inversión (pág. 126)”

En relación al sistema invierte.pe dice: “En el caso de Invierte.pe se redujo la gestión de las modificaciones en fase de ejecución al uso de un único formato (Formato N° 08-A), siendo el único responsable de su registro la UEI; asimismo, se eliminaron la tipificación de modificaciones y los límites de costos, no existiendo limitaciones para el incremento de los costos de una inversión. Esta situación, ha generado que las UEI modifiquen frecuentemente las inversiones, incrementado los costos de manera significativa y sin ninguna revisión por los responsables de las áreas de presupuesto”. (pág. 126).

4. A la luz de los acontecimientos políticos y sociales ocurridos en los últimos meses y teniendo conocimiento del informe ejecutivos de la CGR, algunos políticos y especialistas en proyectos deben estar preguntándose, si fue conveniente la desactivación del antiguo sistema SNIP y su reemplazo por invierte.pe. En lo particular, sería conveniente que la comunidad de especialistas en proyectos pueda conversar y discutir los siguientes tópicos:

• Con el sistema invierte.pe, no se priorizan los proyectos en función de criterios económicos (VANS, TIRS, costos efectividad o Costo eficacia a precios de cuenta y precios sociales según el tipo de proyecto) y no se considera una línea de corte máximo de los costos unitarios de los proyectos.
• Por qué se transfirió a los sectores y gobiernos sub nacionales[4] la responsabilidad de desarrollar los proyectos y aprobar su viabilidad, conociendo las serias limitaciones del capital humano, la politización  de los gobiernos subnacionales y la alta corrupción de funcionarios;  además de flexibilizar muchos procesos e ignorar el análisis de costos correspondientes[5].
• Porque se incluyó en concepto de interpretación tan ambigua como “ documento equivalente”[6] y no se definieron los detalles correspondientes por tipo de proyecto.

Al respecto, después de un detallado análisis del informe de la CGR, podemos tener certeza que el sistema invierte.pe, tiene dificultades; pues, no mejoró el sistema de asignación de recursos públicos, por el contrario, aparentemente los deterioró en el sentido que se convirtió en un sistema administrativo que ignora la racionalidad económica en la priorización y asignación de los recursos presupuestales. El sistema, invierte.pe significó quitarle la mínima racionalidad al sistema de gestión en un país donde la corrupción está centrada precisamente  en los contratos de obras públicas[7], donde la racionalidad de la priorización de las inversiones es fundamental para el desarrollo económico.  Si el sistema no asegura un adecuado análisis de costos, la corrupción tendrá las puertas abiertas para nutrirse con más libertad que si los análisis de costos son más estrictos y se priorizan los proyectos bajo criterios económico y sociales corroborados por organismos técnicos, no por los políticos de turno.

Para la priorización del cierre de brechas, no era necesario derogar la antigua Ley del SNIP, simplemente, podría haberse modificado la Ley existente e instruir a los sectores para el logro del cierre de brechas. La priorización de los proyectos con el sistema SNIP implicaba que los proyectos deberían cumplir con los criterios: economía, eficiencia y eficacia, situación que el sistema invierte.pe no lo considera relevante en la priorización de la cartera de inversiones.

En relación al segundo principio (planeamiento estratégico) tampoco era necesario derogar la antigua Ley del SNIP, simplemente podría modificarse la Ley vigente en su momento y/o aprobarse y/o adicionarse nuevas normas.

En relación al tercer principio (impacto social, sostenibilidad y transparencia y calidad), son principios fundamentalmente declarativos que rigen las normas de gestión pública desde antes del 2017, incluyendo, la antigua Ley SNIP (Ley 27293).

Al respecto, no posible lograr alto impacto social y sostenibilidad de los proyectos, si previamente no se ha logrado priorizarlos en función de  criterios económicos aceptados internacionalmente y justificados por la teoría económica. Si se ignora la racionalidad económica, en la priorización de los proyectos públicos, se está malgastando los recursos públicos, hecho  que debería ser considerado como una forma encubierta de corrupción.

5. La corroboración empírica de los resultados de la aplicación de invierte.pe está contenido en el informe de la CGR (Análisis de la inversión pública desde la perspectiva de control gubernamental – periodo 2017-2021 ^[8], cuya síntesis se muestra seguidamente:  (sub títulos nuestros)

A. Deficiencias en el cierre de brechas

“El objetivo principal del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) es el cierre de brechas de infraestructura y la mejora de los servicios públicos en beneficio de la población.

Para el periodo 2017 – 2021, se ha evidenciado que las brechas no se vienen cerrando conforme lo previsto en los Programas Multianuales de Inversiones de los principales sectores o funciones (Transporte, Educación, Salud y Saneamiento), por el contrario, en muchos casos las brechas se han incrementado. En tal sentido, se puede concluir que el gasto ejecutado en inversiones en los últimos cinco (05) años en los distintos sectores no ha consolidado el logro de los objetivos del Invierte.pe.”

Comentarios: i)  El cierre de brechas, requiere un diagnóstico adecuado de las mismas, lo que supone estudios y mediciones de campo correspondientes por parte de los sectores. ii)  en el sistema invierte.pe la priorización de la cartera de inversiones para el cierre de brechas es fundamentalmente administrativa y política, de modo que no responde a criterios económicos y sociales, es decir a la selección de la mejor alternativa en función de los flujos de beneficios y costos sociales (VANS) o criterios de eficacia económica a precios sociales;  finalmente, no hay un límite donde la intervención no es posible hacerla, salvo las razones presupuestales, lo que evidentemente es un absurdo económico.

B. Reducción de la ejecución presupuestal

“La ejecución presupuestal promedio de inversiones, se redujo en casi 8% con el nuevo sistema de inversión. Los gobiernos regionales fueron los que redujeron más su ejecución presupuestal promedio con el nuevo sistema de inversión, con una reducción de 16.1%, seguido de los gobiernos locales y gobierno nacional, ambos con una reducción de 7.1%. La ejecución presupuestal promedio de inversiones de los gobiernos locales fue baja, con un valor de 62.2%; para los gobiernos regionales la ejecución presupuestal promedio incluso fue menor, con un valor de 60.6%; en el caso del gobierno nacional, la ejecución presupuestal promedio fue regular, con un valor de 75.4%.”

Comentarios: esta conclusión del informe se refiere únicamente a la ejecución presupuestal, no a los costos, ni a la calidad de los proyectos, de modo que los resultados que se muestran son de la gestión administrativa de los proyectos, no de la calidad o nivel de eficiencia y eficacia de la inversión pública.

C. Deficiencias en el seguimiento de proyectos

“ Durante el periodo 2017 al 2021, se encuentra 3 757 inversiones que se ejecutaron fuera del marco de Invierte.pe, por un monto de inversión de S/ 22 923 874 687, evidenciándose con ello, deficiencias en las actividades de seguimiento de los proyectos de inversión…”

Comentarios: Es una muestra de las deficiencias de la gestión de la inversión pública en el país, donde el sistema invierte.pe aparentemente no tiene control de la inversión pública. Al respeto, la pregunta que surge es : cómo es posible que se asignen recursos por un monto de US$ 6 549 678,472  (S/. 22 923 874 687) y no haya responsables.

D. Incumplimiento de metas y funciones sectoriales

• • • Educación, las brechas de servicios públicos no solo no se han reducido, sino que se han incrementado en el 2021 con respecto al 2018, siendo los casos más críticos las regiones de Cajamarca, Callao, Huancavelica y Tumbes, donde las brechas han alcanzado el 100% en los tres niveles de educación básica.
    • Transporte, en 2021, no se cumplió con las metas de cierre programadas; para el caso de vías departamentales, las brechas de servicios públicos se incrementaron en 2021 respecto al 2019, siendo los casos más críticos las regiones de Ucayali, Madre de Dios y Apurímac con brechas de 99.57%, 99.32% y 99.30%, respectivamente;
    • Saneamiento, las brechas del servicio de agua potable y alcantarillado se han incrementado en el 2021 respecto al 2018, para los departamentos de Áncash, Apurímac, Cusco, Lambayeque, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Piura y Tumbes; 135 asimismo, la brecha del servicio de tratamiento de aguas residuales se incrementó a nivel nacional en 2021 respecto al 2018, siendo las regiones más críticas Amazonas, Apurímac, Huancavelica, Huánuco, Loreto, Madre de Dios y Pasco, cuya brecha es del 100%;
    • Salud, la brecha de los servicios de atención básica se ha incrementado de 55% en 2018 a 97.65% en 2021 y en atención hospitalaria se incrementó de 78.9% a 97.57%.

Cometarios: Evidentemente hay un retroceso lamentable en la gestión pública desde el 2017. Una de las razones es el copamiento de los ministerios por grupos de poder político y económico, además, de la mayoría congresal que vacó a los presidentes PP Kuczynski, a su vicepresidente Martín Viscarra  y generó una gran inestabilidad política que se ha trasladado a los siguientes periodos y ha distraído a la opinión públicas respecto de la fiscalización profunda de los asuntos públicos, como es el caso de la gestión de la inversión pública.

E. No se muestran resultados del cierre de brechas

“Las municipalidades distritales que cuentan con mayores recursos por CANON, muestran una mayor ejecución de proyectos de mayor complejidad en comparación con otros municipios distritales; además, también se evidencia más gastos de capital en comparación con otros gobiernos locales, sin embargo, no se evidencia un mejor rendimiento en el cierre de brechas y ejecución de metas físicas de las inversiones…”

Comentarios: es consecuencia de la ausencia de criterios económicos y sociales para la priorización de los proyectos. El sistema invierte.pe es un sistema administrativo de gestión de los presupuestos asignados a la inversión pública. No es un sistema de gestión de proyectos. En consecuencia, las unidades ejecutoras de inversión están más avocados a completar tareas administrativas(llenado de cuadros del sistema) que, al análisis real de las obras, de modo que hay asimetrías importantes entre lo que dicen los informes y la realidad de los hechos.

Hasta hace muy poco tiempo (2016, asunción de PP Kuczynski) el Perú estaba punto de ser un país desarrollado, siguiendo los pasos del denominado “paraíso chileno” dicho por su ex presidente Piñeira; sin embargo, llego el covid19 y en la primera semana de su visita los paraísos se mostraron tan desnudos, especialmente el Perú, que hoy nos cuesta arroparnos y ocultar que el mercado por sí solo no hace milagros y que la intervención del Estado es fundamental para la civilización y el desarrollo económico. En todo este tiempo de liberalismo económico ciego y corrupto, no logramos comprender que la priorización de las inversiones debe decidirse de acuerdo a un sistema de evaluación de alternativas competitivas y con criterios económicos y sociales que justifiquen los costos de oportunidad correspondiente. Cerrar las brechas a ciegas, es caminar en el abismo para caer en el infierno de la ineficiencia y de la corrupción.

Los beneficios del cierre de brechas de infraestructura y acceso a los servicios públicos son muy importantes, sin embargo, no son gratuitos; son costos que tienen altos costos de oportunidad (proyectos que se dejan de hacer) y por lo tanto, no pueden ser infinitos, en el sentido, de “cerrar las brechas a cualquier costo”,  por lo tanto, requiere una evaluación que la justifique en términos económicos, valuados a precios de cuenta o sociales según sea el caso. Lo que no es admisible es que un país con tantas necesidades no sea cuidadoso con los costos que involucra en sus políticas de cierre de brechas y tenga los proyectos más caros del mundo o construya el mismo proyecto muchas veces.

Los mayores costos en las obras públicas

En el siguiente cuadro se muestran los diez proyectos desde el 2017 al 2021  con mayores variaciones de costos. Estos proyectos fueron viabilizados en el marco de las normas de invierte.pe[9]. Al respecto, los resultados de los cambios del SNIP a invierte.pe podría estar  a la vista  en el siguiente cuadro, donde la desactivación del SNIP significó la eliminación de los límites presupuestales; por lo tanto, si no hay límites para los presupuestos de los proyectos, salvo el sentido común y la responsabilidad de los funcionarios, es lógico suponer que los presupuestos se multiplicaran[10].

Los valores del siguiente cuadro, están expresados en dólares y el índice adjunto, se refiere al número de veces del valor actualizado del mismo proyecto (columna 7) y en la columna 8 se muestra los kilómetros equivalentes a precios de del monto de viabilidad.  Por ejemplo, el caso del proyecto “Rehabilitación de la carretera Juanjuí – Tocache (178 km) su valor de viabilidad fue de US$ 19.76 millones y su valor actualizado US$ 293.92 millones, es decir, el proyecto  costó 14.88 veces más, lo que implica un equivalente de 2,589 km.; es decir, los peruanos, gracias al ingresos públicos del boom minero se dan el lujo de pagar 14.88 veces por la rehabilitación de una carretera de 178 km (Juanjuí – Tocache) cuyo valor equivalente aproximado es  Lima Tacna.

Esta situación de sobre costos, también se refleja en los costos unitarios, donde la rehabilitación por kilómetro oscila entre US $ 17.5 millones por km (Néstor Gambeta – Callao) por km a US$ 0. 67 millones por km (carretera Patahuasi-Yauri-Sicuani), diferencias imposibles de justificar. La media de incremento de costos de rehabilitación por km (sin la carretera Patahuasi – Sicuani ) es US$ 1,85 millones.

Al respecto, es el caso más llamativo y probablemente tenga alguna explicación y allí estarán los abogados e ingenieros jugando en pared, sin embargo, el hambre cunde en la sierra y en la selva y me pregunto: ¿por qué el sistema admite estas situaciones, que a su vez no son nuevas y pareciera ser el común  denominador de las obras públicas?

El caso de la carretera Lima – Canta – La Viuda (8.45 veces), o del mejoramiento de los servicios de los panamericanos (6.45 veces) y así sucesivamente, donde los presupuestos se multiplican. Vuelo a reiterar la pregunta a la autoridad con competencias rectoras (Ministerio de Economía y Ministerio de Transportes y Comunicaciones). ¿Es razonable esta situación?

En conjunto de contrataron servicios de rehabilitación y construcción para 1,518 km de carreteras a un costo de viabilidad US$ 660,39 millones, sin embargo, se pagó por total por equivalentes a US$ 2966.39 millones, o su equivalente haber contratado  8,993 km, lo que implicó un incremento de 349.23%.

Los detalles de las variaciones de costos se aprecian en el siguiente cuadro, donde se destacan los casos de proyectos  emblemáticos como los Juegos Panamericanos, caso de la Videna de San Luis que costó   (6.85) veces su valor inicial, es decir, el presupuesto pasó de US$ 46.46 millones a US$ 318.38 millones, presupuesto con el que probablemente se podría haber ejecutado por lo menos en siete regiones una Videna similar a la del distrito de San Luis – Lima. Los otros casos, son del Ministerio de transportes, como el caso de la carretera Lima-Canta-la Viuda 182 km y pagamos por un equivalente a 1538 km; el caso Matarani -Ilo -Tacna se contrató por 400 km y se pagó por 2,100 km; el caso de la Avenida Gambeta (Callao) se contrató por 28 Km y se pagó por un equivalente de 93  km. Los otros casos se muestran en el cuadro

Variaciones de costos de proyectos en el marco de invierte.pe – Período 2017-2021 (millones de dólares USA)

Fuente: tabla 133 – “Análisis de la inversión pública desde la perspectiva del control gubernamental (2017-2021)”

En este contexto, es lícito preguntarse: No es suficiente haber tenido los casos Lavajato, club de la construcción, cuellos blancos, las interoceánicas del sur, Olmos; además de ostentar el récord internacional de tener siete presidentes acusados de corrupción. Que falta para que la sociedad entienda que los recursos públicos no deben ser malgastados y la corrupción es la principal traba para el desarrollo económico,  social, científico y cultural del país. Según la CGR en el 2019 la corrupción generó un perjuicio del 3% del PBI[11].

Lima. 10 de marzo de 2023

Elmer A. Monteblanco Matos

[1] https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3499766/Informe%20ejecutivo%20-%20Inversi%C3%B3n%20P%C3%BAblica.pdf.pdf?v=1664490402

[2] https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/normas/normasv/snip/2015/1.Ley27293-Ley_que_crea_el_SNIP(2014_agosto).pdf

[3] Para declarar la viabilidad, la UF deberá además verificar que: El PIP sea acorde a las definiciones establecidas; No se trate de una inversión fraccionada ni duplicada; La UF cuente con las competencias legales para formular y declarar la viabilidad del proyecto; Se hayan cumplido con todos los procedimientos que se señalan en la normatividad del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones; Las fichas técnicas o estudios de preinversión hayan sido elaborados considerando parámetros y normas técnicas sectoriales, así como parámetros de evaluación social; Las fichas técnicas y los estudios de preinversión del PIP hayan sido formulados considerando metodologías adecuadas de formulación de proyectos; Los proyectos no estén sobredimensionados respecto a la demanda prevista, y los beneficios sociales del proyecto no estén sobreestimados; Siempre que el PIP sea necesario para alcanzar los objetivos y las metas establecidos en el Sistema Nacional de Programación Multianual de Inversiones; Se cautela la sostenibilidad del PIP, la cual incluye asegurar su operación y mantenimiento. Pag 23- Invierte.pe – Identificación, Formulación y Evaluación de un Proyecto de Inversión Pública (PIP) –MEF –  sin fecha de edición

[4] Los proyectos de inversión como las obras públicas son espacios donde los riesgos de corrupción están presentes, esto se evidencia a través de la data de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción, se sabe que al menos el 45 % (312 de 690) de los casos emblemáticos de corrupción en trámite al 12 de setiembre del 2021 se encuentra asociado a obras públicas y, de este total, en el 40 % (125) los casos presentan con mayor incidencia como entidad agraviada a los gobiernos regionales –  https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2021/12/Serie-Informes-Especiales-19-Comisiones-Regionales-Anticorrupci%C3%B3n.pdf

[5] En los últimos año se han publicado guías para la ejecución de los estudios de los proyectos, sin embargo, estas documentos con tiene fechas, ni autores, puede tenerse acceso en la siguiente link:  https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/capacitaciones/Guia_Instructiva/1_Identificacion_Formulacioon_y_Evaluacion_de_un_Proyecto_de_Inversion_Publica.pdf

[6] El uso del idioma es un gran problema en las normas del MEF. Un ejemplo de la falta concepto es asumir que documento equivalente es igual especificaciones técnicas o términos de referencia. El diccionario de la lengua española “documento equivalente” no existe, y la palabra “equivalente” se refiere que mantiene una relación de equivalencia con otra cosa.

[7] El presidente García (tren eléctrico), Toledo interoceánicas IIIRSA Sur e IIRSA Norte, PP Kuczynski (Caso Olmos), Vizcarra (hospital de Moquegua), Castillo investigado (Puente Tarata y otros)

[8] https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3499766/Informe%20ejecutivo%20-%20Inversi%C3%B3n%20P%C3%BAblica.pdf.pdf?v=1664490402

[9] Tabla 133- ranking de inversiones con mayor variación de costos 2017-2021. El incremento de costos está dado por la diferencia de los presupuestos de obra al momento de aprobación de viabilidad respecto del costo actualizado

[10] El caso ODEBRECHT es un ejemplo que las autoridades deberían tener en cuenta, no para imitarlos y recrear su sistema de corrupción en las entidades que dirigen, sino para evitar se repitan.

[11] https://doc.contraloria.gob.pe/estudios-especiales/documento_trabajo/2020/Calculo_de_la_Corrupcion_en_el_Peru.pdf